此前各地对“城市更新”内涵理解不一，部分地区依然存在大拆大建倾向。“意见旨在推动城市更新转变‘房地产主导’思路，破解对‘拆旧建新’的路径依赖。”

酝酿多年，《关于持续城市更新行动的意见》终于“出炉”，填补了此前这一重要民生领域顶层设计的空缺。

15日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称“意见”），明确了城市更新工作的主要任务、实施机制和相关支持措施。在整体“路线图”下，根据意见，还将构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局，加强政策统筹，强化资金等保障，支持地方因地制宜进行探索创新，并将加快推进城市更新相关立法工作。

“城市更新是‘大更新’还是‘小更新’？社会资本参与空间有多少？不同更新模式、工作机制如何衔接？这些问题长期掣肘城市更新的发展以及地方创新的落地。”一名了解该意见制定研讨的业界专家表示。他告诉第一财经，此份意见酝酿多年，并在撰写时充分结合了近年来地方在土地、资金等方面支持政策上的探索经验。城市更新涉及社会、经济和文化，牵一发而动全身，更需要整体性谋篇布局。该意见统筹了八大更新任务，坚持规划引领，因地制宜，量力而行，有利于增强城市更新工作的系统性、整体性、协调性和可操作性。

“此外，该意见特别强调了城市更新不仅仅是民生工程，更是发展工程，也要通过城市更新行动，完善服务、带动消费、促进发展。”该业界专家认为，城市更新内涵的丰富和机制的支持，将对社会资本进入带来利好。

改还是拆？

意见提出了城市更新的八大主要任务：加强既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化。

“意见将城市更新从一种局部性、应急性的状态中摆脱出来，加之此前由部委推动提出、事关房地产转型的‘好房子’等理念首次提升至两办文件的高度，这有利于增进城市更新工作的系统性、可持续性，更好统筹城市建设中安全、民生和发展三个维度。”上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任、教授陈杰对第一财经表示。

在中国城市经济学会房地产专委会主任王业强看来，此前各地对“城市更新”内涵理解不一，部分地区依然存在大拆大建倾向。“意见旨在推动城市更新转变‘房地产主导’思路，破解对‘拆旧建新’的路径依赖。”

意见在总体要求中提出，城市更新要“坚持保护第一、应保尽保、以用促保”“坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行，不搞劳民伤财的‘面子工程’‘形象工程’”。意见中还多处谈及将保护、调查等工作前置于建设的思路。

但该拆仍需拆。

意见称，稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。

之所以重点提及“国有企事业单位非成套住房改造”，清华大学建筑学院教授、国家遗产中心副主任张杰在接受第一财经采访时表示，一方面是因为这类房屋大多建筑于上世纪五十~七十年代，房龄超过50年，存量相对可观，作为住房使用存在较大的安全隐患，故需得到充分重视；另一方面是此类房屋从产权、土地性质来看，拆除重建难度较小，并能为城市发展增加新的容量。

王业强也提到，国有土地属性简化审批流程，更容易实现“一地一策”的定制化改造模式，国有企业存量用地改造也可享受专项财政补贴、税收减免等政策支持。央企、省属企业可通过资产置换、发行REITs等方式筹集改造资金，形成可持续推进机制。“非成套住房多位于城市核心区，重建项目可提升土地容积率与经济效益。”

不过，张杰同时提出，在老旧街区、历史文化街区更新中，也存在相当比例的危房。但这类场景下，危房产权较为分散，同时，被保护的对象也不能因存在结构安全问题而一拆了之。

在上世纪八九十年代“大拆大建”时期，张杰团队参与到北京国子监项目更新中。“这是全国最早提出‘一屋一策’微更新方案的项目。为什么？我们在做地毯式调研时发现，很多房子被列为了C级危险住房，面临拆除风险。”张杰说。

根据意见，涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，“一屋一策”提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。

完善土地、财税和金融支持政策

城市更新面临规划、土地、财税、金融等多重挑战。

张杰举例说，长期以来，土地用途变更程序复杂，效率低。而很多城市更新项目需要实现功能混合、容积率调整或者土地性质变更；缺少城市更新相关的系统性税收支持政策，比如历史文化街区更新中的私房改造、老房子改造后的运维等，税收减免政策覆盖力度还不够；基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）作为权益类金融产品，在城市更新领域应用还不多。

对于这些关键堵点，意见在总结此前地方试点经验后，进行回应。

比如，在土地政策方面，意见提出，坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”；推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策；优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策；推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。

意见明确，健全多元化投融资方式。为鼓励市场主体参与，意见提出，落实城市更新相关税费减免政策；强化信贷支持；完善市场化投融资模式，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品、公司信用类债券等。

中央和地方的财政支持力度也有望加大。根据意见，加大中央预算内投资等支持力度，通过超长期特别国债对符合条件的项目给予支持。中央财政要支持实施城市更新行动。地方政府要加大财政投入，推进相关资金整合和统筹使用，在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持，严禁违法违规举债融资。

陈杰认为，在城市更新工作中，对于危旧房屋改造、城市基础设施生命线安全工程等涉及城市安全的更新项目，应该是中央和地方财政资金支持的重点。对于短期地方财政面临困难的地区，中央财政的支持尤为关键，超长期特别国债将在一定时期内发挥重要作用；至于提升、发展类更新项目，各地需要结合自身的债务水平，量力而行。其中，较早实施城市更新的超特大城市需进一步因地制宜地创新激励机制，并破除企业、产权人、公众等多元主体参与的阻力。

“此外，在多地实践中，‘改了后还要改’的现象也不罕见，这是因为更新后缺少运维。意见强调城市更新的可持续性。如何完善支持政策，以市场化手段创新房屋质量安全保障机制也将是下一步支持政策发力的重点。”陈杰补充说。

推动城市更新立法、标准完善

住房和城乡建设部在2022年立法规划中就提到“推动城市管理、城市更新、城乡历史文化保护传承等领域立法项目可行性研究等工作”。

“健全法规标准。”此次意见再次明确。

根据意见，加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规。

陈杰认为，近年来，北京、上海等地相继发布地方性的城市更新条例。接下来，城市更新的立法工作可以继续由地方依据当地实践情况适时制定、发布。与此同时，全国性的立法也需跟进。

王业强也提到，下一步亟需制定《城市更新法》专项法律。整合现有分散规定，明确更新主体权责、程序规范和权益保障机制，确立“规划—实施—监督”全流程法律框架。

与此同时，他还提到，应该“修订配套法规”。包括启动《城市房地产管理法》《建筑法》修订，增加城市更新专章，与国土空间规划体系衔接。

“应该推动城市更新相关立法与《物权法》相融合，以进一步厘清住房更新、安全维护和产权保护之间的关系。”张杰说。

在标准完善方面，张杰还提到，现行消防等工程建设技术标准规范主要针对新建设施，既有建筑因现状客观条件限制在改造中难以达到标准规范要求，这导致在一些城市更新项目中，社会资本不敢投、项目推动艰难，需要完善适用于城市更新的技术标准，制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。

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