38万亿！中国财政的家底到底有多少？钱从哪来，又花到哪去了？财政如何连接你我的生活与远方？从雅鲁藏布江的水电站到育儿补贴，国家账本背后有哪些不为人知的关联？粤开证券首席经济学家罗志恒详解中国财政体系，带你读懂国家治理的基石。

财政无穷无尽的远方都与你我有关，

财政不仅仅只是账房先生，

而是上升到了国家治理的高度。

我们怎么去理解和认识财政？

中国财政的家底有多厚？

政府到底有多少的收入？

这些问题都需要我们深入的思考和理清。

各位朋友大家好，我叫罗志恒，在粤开证券从事宏观经济、财税理论与政策的研究，很高兴今天在《太学》节目给大家带来“中国财政的家底与未来”的分享。说起财政，大家都非常地熟悉，尤其是“一老一小”的民生支出，比如育儿补贴的发放以及大家热议的养老金水平的提高，这都是财政的问题。事实上，在纵向的历史比较、横向的国际比较以及微观的个体感受中，都能发现财政发挥着非常重要的作用。

从纵向的历史维度看，我们可以看到历朝历代财政都起着非常重要的作用。比如，在王朝的初期，我们可以看到休养生息、国库充盈，再到王朝的末年，我们可以看到的就是国库空虚和财政的崩溃，当财政崩溃的时候，朝廷失去了对地方的控制力，失去了提供公共服务的能力，那么也自然地失去了政权持续的合法性，王朝兴衰史也是财政兴衰史，这是从纵向的历史维度看。

从横向的国际比较看，我们也可以看到美苏争霸的结局是苏联的解体，苏联的解体很重要的原因就是财政的崩溃。财政若不稳定，经济社会也难以稳定下来。

从微观的感受而言，个体给国家交的税收形成财政收入，国家财政将这些资金投入到中西部地区的公路建设，投入到雅鲁藏布江下游水电站的建设，投入到对中低收入人群的补贴。于是，我们可以看到，因为财政，无穷无尽的远方都与你我有关，雅鲁藏布江下游水电站的轰鸣也与每个人的汗水有关。所以财政在历史、国际以及微观主体上都产生了非常重要的作用。

财政既然如此重要，怎么去理解和认识财政？中国财政的家底有多厚？中国财政的未来在何方？包括社会各界讨论的发钱的问题，钱从哪里来？我觉得这些问题都值得深入地思考和厘清。

如何理解和认识财政？我们可以回到党的十八届三中全会，有这样的一句话，叫“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学有效的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。”这里把财政提到了国家治理的基础和重要支柱的高度。这也就意味着财政不仅仅只是账房先生，而是上升到了国家治理的高度。财政不仅仅只是经济层面的范畴，而是上升到了经济、政治、文化、社会、生态五位一体的层面。

这就意味着国家的财政它不等同于财政部的财政，这是两个不同的概念。我们说财政财政，“财”是表象，“政”是根本，或者说财政的本质用一句话概括，那就是“以政聚财、以财行政”，这就意味着财与政之间是分不开的，谈“财”必须要谈“政”，这个“政”主要就是政府职能。于是就可以看到政府职能决定了财政的规模，政府职能决定了政府履行职能所需要的支出规模，于是就需要收入去匹配，于是就有了税收和债务存在的必要性。

在国际的历史上，美国的西进运动在向西大开发的过程中，国债、财政极大地支持了美国铁路基础设施的发展。紧接着回到我们中国，政府职能决定了财政支出的规模，那什么决定政府职能？这里我们可以看到有两个因素比较重要，第一个是历史文化传统因素，第二个是经济发展水平因素。

首先是历史文化传统，在一个相对集权的历史文化传统的社会体制和政治体制之下，老百姓总是期待政府多管一点，比如买的房子交付不了了，我们希望政府来管一下；资本市场下跌了，我们也希望政府出手；村镇银行的老板跑路了，存的银行存款不见了，我们也希望政府出手。

希望政府出手就意味着真金白银的财政支出。这是历史文化的传统，老百姓和政府的关系，老百姓对于政府的期待，它影响着政府的支出规模。

紧接着我们可以看到的，像前段时间大家讨论的提振消费，大家特别期待政府要发钱，可问题是钱从哪里来，这是非常需要关注的问题。我们需要看到政府本身它是不创造财政收入的，那么这个钱要么就是税收，要么就是债务。

什么是债务？债务是当代人的债务，也是下一代人的税收。所以对于发钱这个问题，我觉得给特定群体发钱、给中低收入群体养老金水平是有必要的，但是我们不能简单地认为这笔钱是源源不断的、无偿的资金，我们还是要深刻地看到钱从哪里来。

当然从每个个体看，最期待的就是一方面政府给我发钱，另一方面不需要交税，可是这不现实，政府发一部分群体发的钱要么是来自于另一部分人缴纳的税收，要么是举债。政府作为参与国民收入分配的重要主体，支撑其发钱的资金要从全社会筹集而来，所以不能简单想当然地认为发钱就能解决一切，给谁发、怎么发、钱从哪里来、怎么把钱花好这些问题更重要。

讲到这里，我们可以看到政府职能、政府支出规模、财政支出规模，以及由此所决定的宏观税负水平和债务水平，它是一个国家的国民的政治经济选择。也就是说如果说你选择了从摇篮到坟墓都由政府来管的这样一个生活方式，那么你必然就要承受着一种高税负的状态，诸如北欧，高福利等价于高税负，是一体两面的关系，核心原因是天上不会掉馅饼，羊毛出在羊身上。

前面谈到了财政的规模，它取决于两个因素，一个是取决于历史文化的状况，一个是经济层面的维度。经济层面怎么影响？从经济发展水平的角度，经济发展水平的高低，它会影响财政支出的规模和结果。过去经济发展水平低，要搞增量建设，要想富先修路，要投资于物；现在经济发展水平提高了，要更好满足居民对医疗、养老、教育的期待，所以要投资于人。我国大量的基础设施建设，如铁路、公路、机场等，经过长期发展，存量规模已经相当可观。目前的重心需要从增量建设转向存量维护，腾出来的资金就可以用于社会福利水平的改善，这就是投资于人，这就是育儿补贴的发放，这就是养老金水平的提高，这就是学前一年教育的免费，以及未来整个学前教育的全部免费。由此可见，经济发展水平也影响着政府的规模和支出的结构。

刚刚我们谈到历史文化传统和经济发展水平影响政府职能、政府职能影响政府规模、政府规模决定财政支出规模、决定宏观税负水平和债务水平，由此来认识和理解财政，还有一条线索是财政对经济社会发展如何发挥出重要作用。实际上，财政对经济社会的改革发展稳定起着重要作用，对经济还有三重重要作用，其一是推动经济发展，其二是熨平经济波动，其三化解经济风险。

第一，财政直接用于投资，能够直接推动固定资产投资和经济的增长，财政用于社会福利民生的改善则有利于带动居民的消费，也能够推动经济社会的发展。

第二，当经济增速往下走的时候，财政通过扩大支出规模，比如政府采购、基建投资，这就形成了承接基建工程的企业收入和参与项目的农民工的收入。紧接着这些企业和农民工有了收入后进入到下一个环节——投资和消费，于是通过财政支出可以熨平和减轻经济的波动。

第三，财政能够化解经济社会的风险，房地产出风险、金融出风险，财政通过资金支持来化解风险。

紧接着我们就要问：中国财政的家底有多厚，这就涉及到财政的收入、支出的规模和结构的问题，钱从哪里来、用到哪里去？

首先就是税收，税收是大部分经济体财政收入的主要来源，我们国家也不例外，它是国家凭借政治权力取得的收入来源。

但是财政不同于其他领域，它高度依赖于国情，高度依赖于政治体制，什么样的政治经济体制就会孕育着什么样的财政制度，以及有相应的财政制度去匹配。我们还是要立足本国的国情来看我们政府到底有多少收入。我们的国情有哪些？第一个我们是社会主义公有制国家。社会主义公有制国家的一个很重要的特点就是我们有大量的土地和国有资产，于是我们有土地出让收入，这个是其他私有制国家是没有的，于是我们有国有资本经营预算的收入，国有资本经营预算收入就是我们国有企业利润上缴到财政的部分。这是第一个国情，社会主义公有制的国家决定着除了税收之外，我们还有土地出让收入，还有国有资本经营预算收入。

第二个基本国情是我们是发展中国家，发展中国家就意味着我们还有一些制度处于完善的过程之中，比如社会保险，我们现在是以缴费的形式，企业居民共同缴费，形成了我们的社会保险基金收入，再发放给退休的机关事业单位职工、企业职工和城乡居民。相对而言，美国是以税的形式，社会保障税是联邦收入的重要税种，与个人所得税、企业所得税共同构成联邦财政收入的前三大来源。我们的制度还在建设和完善过程之中，所以目前社会保险仍以费的形式而不是税的形式，这是第二个我们需要去看到的。

第三个，对于我们国家而言，政府可以通过国开行、农发行和进出口银行等政策性金融机构去融资，来履行一部分准政府的活动，这在某种意义上也是我们的准财政。

我们要有大财政的思维，所谓大财政的思维就是财政、金融、土地、社保、国资，这都是我们财政的重要组成部分，我们不能只盯着税收。

从这样的角度来看，我们的政府的收入来源起码有4本预算，第一就是一般公共预算，这一本预算的主要的组成部分就是税收。2024年一般公共预算收入的规模为22万亿元，税收规模是17.5万亿，17.5万亿的规模相当于一般公共预算收入的79.6%。也就是说一般公共预算收入中接近80%是税收，还有20%是非税收入。特别需要提及的是，非税收入不等于罚没收入，罚没收入只占非税收入的10%左右，非税收入还包括政府的采矿权收入、国有资源和资产的转让形成的收入，还有一部分是金融资本的利润上缴。我们第一本账又叫一般公共预算，为什么叫一般公共预算，一般不等于特殊，也就是说你这个资金是可以用于多种用途，它不是专项的用途，所以叫一般；公共就意味着这本预算主要是用于公共开支。所以结合起来就叫一般公共预算，以税收为主的预算。

第二本预算是政府性基金预算。政府性基金预算的主体是什么？土地出让收入。土地出让收入主要记在了政府性基金预算，2024年的政府性基金预算收入规模是6.2万亿，其中土地出让收入是绝对的大头——4.9万亿。4.9万亿的规模是个什么概念？2021年的土地出让收入8.7万亿，也就是2024年的土地出让收入与2021年的高点比减少了差不多4万亿的规模。

第三本预算叫国有资本经营预算，包含国有企业利润的上缴，这里边的国有企业包含烟草、电信、石油，是产业资本。第一本预算中的非税收入包含国有资本收益，是财政部履行出资人职责的金融企业利润上缴；第三本预算中的国有资本经营收入则是国资委监管的产业类国有企业利润上缴。2024年第三本预算规模是6783亿，所以大家看数量级上有明显的差异，从一般公共预算收入的22万亿，到政府性基金收入的6.2万亿，再到国有资本经营预算收入的6700多亿，它的规模是偏小的。

第四本预算就是社会保险基金预算，我们是以费用的形式存在，大家交的养老保险费等就计入了这本预算。2024年这本预算的收入是11.9万亿，这里既包括我们缴纳的9万亿左右，还有2.7万亿是来自于财政（第一本预算）的补贴。我们居民与企业交一部分，财政补贴一部分，然后再形成支出，这样社保就能够比较顺畅地运行。其中，2.7万亿来自于财政补贴，来自于我们最开始讲的一般公共预算，22万亿里边有2.7万亿就补到了这里边，这个时候我们就可以算一个账，政府到底一共一年有多少的财政收入，我们把4本预算加总：22万亿加6.2万亿，再加上6，700亿，再加上我们刚刚所谈到11.9万亿，还要减掉2.7万亿，因为11.9万亿里边已经包括了从一般公共预算来的2.7万亿，于是我们就可以看到2024年政府的广义的收入规模大致是38万亿的规模。

38万亿是个什么概念？相当于我们GDP的28.2%，这个又可以叫做宏观税负水平。纵向比较，2013年这个值是35.1%，也就是说过去了11年，我们从35.1%降到了现在的28．2%，降了接近7个百分点，就是自己跟自己比，宏观税负水平在下降。我们跟国际比，中国略低于美国。这是我们宏观税负水平的情况，这里就要问宏观税负水平是高好还是低好？它既不是高好也不是低好。宏观税负水平越高，企业和居民的负担越重，就缺乏活力，难以持续，宏观税负水平也并非越低越好，越低的宏观税负水平意味着政府的宏观调控能力是越弱的，意味着用于提高和改善民生福利的水平和能力是比较弱的，意味着你的基础设施是很难改善的，意味着福利水平是很难提高的，这也是一体两面的关系。

这里我们就讲完了中国财政家底的收入部分，很自然地就要考虑钱用到哪里去？我们说中国有四本预算，每一本预算有收入，自然而然地也会有支出，但是我们接下来主要讨论一般公共预算支出。因为国有资本经营预算规模相对较小，只有6700多亿，主要用于解决国有企业的历史遗留问题或对国有企业进行注资；而社会保险基金预算具有专款专用的性质，收入接近12万亿，支出规模也与之相当。因此，我们的分析主要聚焦到与22万亿一般公共预算收入相对应的支出情况。

2024年一般公共预算支出是28.5万亿。那么问题就来了，只有22万亿的收入，却有28.5万亿支出，这中间6.5万亿的缺口怎么办？主要弥补来源就是赤字，这就是赤字的来源，另外一部分由卖地收入调入弥补。赤字就是赤，红色，为什么是红色？就是你记账的时候，如果说收入小于支出，就要用红色标注。Excel表里面的负数常以红色标示，故称“赤字”，弥补收支差的缺口。

紧接着我们看这28.5万亿到底是怎么用的？大致可以分为三个部分：第一是民生福利的支出，第二是基础设施建设类的支出，第三是维持政府运转类的支出。

第一，民生福利支出，我国逐步实现了从投资于物到投资于人的转变，这与经济发展阶段和水平有很大关系的。经济发展水平较低时，就要搞建设，所以要搞铁路、公路投资等。当发展水平较高时，公路建设也搞得比较完善了，这个时候就能腾出资金搞民生福利。28.5万亿中的第一大支出是社保与就业支出，与养老等相关，这部分的支出规模是4.2万亿，占一般公共预算支出的比重为14.9%。第二大支出是教育支出，这个数跟养老等社保支出很接近，也是4.2万亿，占比也是14.9%。第三个大的支出是卫生健康支出，卫生健康支出数据是2万亿，占的比重是7.1%。第四个民生福利相关的，就是住房保障有8300亿，占的比重是2.9%。这四个加起来是39.7%，也就是说一般公共预算支出中有四成是用于医疗、教育、住房和养老的。四成是个什么概念？跟2013年去比较，提高了4.5个百分点，这是极为不易的，因为每提高一个百分点，资金的体量都是不小的。

第二大类叫基建类的支出，交通运输、城乡社区事务以及农林水支出，这三个支出的规模分别是1.2万亿、2.2万亿和2.7万亿，占财政支出的比重分别是4.2%、7.6%和9.5%。这几个支出的比重与前面动辄14.9%的比重比较，是偏低的，这表明财政支出结构实现了从投资于物向投资于人的转移。第三大类就是政府运转类支出，这类支出总体是稳定的。这就是中国财政收支的基本情况。

紧接着我们就要去讨论中国财政的空间在哪里，空间还有多大？财政空间对一个国家非常重要。

为什么中国有非常大的底气去应对关税战，核心在于我们的财政空间是比较大的。中美关税战的终局在于经济韧性和财政空间。美国有美国财政空间的优势，中国有中国的优势。美国财政空间的优势在金融，在于可以通过美元这一世界货币储备地位来融资，来支持美国的支出；中国财政空间的优势在于国资，我们有大量的国有资产，有资产就可以支持更大的举债。

财政空间非常重要：其一，有足够的财政空间，就有足够的能力实施逆周期调节，稳定经济。其二，足够的财政空间，意味着能够纾困受损的企业和居民，能够确保社会的稳定。所以说有了财政空间，经济稳定、社会稳定，那自然而然地不惧怕关税战、贸易战、科技战、金融战、国际地缘、政治战、国际规则战、舆论战等等。

中美的这种财政空间到底谁大？我们可以从4个维度来比较。第一是杠杆率的水平。IMF数据显示，2024年中国的杠杆率水平是88.3%，美国的杠杆率水平是120.5%，中国的杠杆率比美国是偏低的，具有巨大空间。第二是经济性质。我们是公有制的国家，有足够的国有资产，能够支撑起更大规模的举债。第三是利率，就是融资成本。我们的利率水平比较低，低利率融资也是一种能力，意味着你的付息水平比较低，美国38万亿美元的国债规模，利率水平偏高，每年需要上万亿美元用于利息支出。第四，通胀水平，当不断举债形成支出扩大社会总需求时，往往会带动通胀的提升，从而制约举债空间，我们当前的通胀水平比较低，可以支撑更高规模和更大力度的举债。所以从杠杆率水平、国有资产规模、利率水平、通胀水平这4个维度来看，中国的财政空间应该说是更大的，这是我们应对一切挑战的底气。

紧接着我们就要去问中国财政的未来在何方？一个基本的判断，那就是未来我们可能处于财政紧平衡的运行态势，这里主要有三个方面的原因，其一是我们的经济增速仍在换挡，这就意味着我们的税收增速、财政收入增速也在下台阶。

第二个原因就是当前仍然处在新旧动能转换的阶段。新旧动能的转换就意味着过去房地产贡献的大量税收和土地出让收入可能就会受到一些影响，而新兴经济包括光伏新能源等等，一方面存在研发费用加计扣除，另一方面有高新技术企业的所得税优惠等。新旧动能的转换使得税收收入增速可能也会偏低。

第三就是支出规模的扩张和支出责任的扩大，因为我们要高质量发展，经济发展、环境保护、乡村振兴、污染防治、防范化解重大风险、民生福利水平的提高，这都是需要财政去投入的。所以中国财政的未来，应该说处在一个紧平衡的态势。

最后一个问题我们就要去回答，怎么办？怎么去应对这样的一个局面？

第一，要厘清政府和市场的关系。如果说一个政府总是大包大揽的话，自然而然它的支出规模是越来越大的。所以我们要理顺政府和市场的关系，政府和市场桥归桥路归路。对于一些人口持续流出的区县和地市，是不是可以实施行政体制的改革，进行合并，减少财政供养人员。

第二，进一步理顺中央和地方的关系，把一些事权逐步上移到中央政府和省级政府。因为随着发展水平的提高，一方面仍然要继续发展经济，另一方面居民对于环境保护、收入和财产分配的公平要求更高了，为满足这方面的期待，财政要发挥更大的作用。但是，全社会收入和财产的公平分配，地方政府是解决不了的，必须由中央政府发挥更大的作用。跨区域的均衡发展、共同富裕都更加重要，这个是靠地方政府是解决不了的，只能是由中央政府解决。再比如社会保障水平的提高和公平，也是各界的期待，由中央政府实施可以避免地方政府因财政困难导致养老金发放的延迟或者短缺，同时可以在全国范围内更加公平地实施，这就意味着社保的事权和支出责任也有必要逐步上移到中央。

第三，稳定宏观税负乃至调整到合理的水平。稳定宏观税负对我们当前稳定宏观调控能力非常重要，其一，要优化财政政策实施方式，从过去注重收入端的减税降费，转到未来支出端的扩大支出、优化支出结构为主。其二，规范税收优惠，不仅有利于稳定宏观税负，同时也有利于构建全国统一大市场，避免人为的税收洼地，影响全国统一大市场的构建。其三，强化线上经济与高收入人群的税收征管，促进线上经济和线下经济的税负公平。其四，推动税制改革。消费税从烟酒油车4个主要税目拓展到高端服务业等，考虑研究探索开征遗产税赠与税、弃籍税等。

第四，深化社会保障体制改革，为未来社保费改税创造条件。深化社会保障体制改革不在于去提高缴费率，而是应该降低缴费水平，同时要逐步提高实际征管率，来做实缴费的基数。未来，可以在实施社保费改税的同时下调费（税）率。

第五，强化预算管理。预算管理就是把有限的资金能发挥出更好的效果，强化绩效管理，落实绩效评估和应用。

到这里，总体上我们今天谈到了如何理解和认识和财政、财政的家底有多厚、财政的未来在何方、如何去应对未来财政形势四个大问题。用一句话概括总结，那就是“侠之大者，为国理财”，财政之难，难在于多目标平衡，财政之荣也在于承担着国家治理的基础和重要支柱的关键角色。

时间关系，我今天的分享就到这里，谢谢大家。

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